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¿Están permitidas las condonaciones y exenciones en tiempos de COVID-19 aún con la reciente reforma?

01/06/2020
¿Están permitidas las condonaciones y exenciones en tiempos de COVID-19 aún con la reciente reforma?

¿Están permitidas las Condonaciones y Exenciones en tiempos de COVID-19 aún con la reciente reforma?

Edith Valdez

1.- Introducción.

La problemática sobre la cual se avocará el siguiente ensayo, es la negación por parte del Ejecutivo en otorgar beneficios fiscales fundamentándose en la reforma constitucional al artículo 28 de la Carta Magna, misma que gira en torno a la prohibición de condonaciones y exenciones de impuestos; sin embargo, dicha problemática será analizada en el contexto actual de la pandemia, lo cual ha permitido interpretación sobre la prohibición estricta luego de que entrara en vigor esta reforma y si ello conlleva, a la eliminación de los casos especiales que prevé el Código Fiscal de la Federación. La hipótesis que se pretende probar es que aún con esta reforma, no está existe prohibición para condonar impuestos en tiempos de COVID.

Dicha hipótesis se basa en tres argumentos clave siendo el primero de ellos, que la reforma constitucional prohíbe las condonaciones respetando los términos y condiciones de las leyes en torno a este tema; el segundo es que la intención de la reforma no denota que se pretendiesen prohibir todo tipo de condonaciones y exenciones, sino que la finalidad era terminar con beneficios arbitrarios a grandes contribuyentes, y por último, se argumentará un tercer punto con base en la interpretación de las leyes.

2.- Marco Teórico.

Para realizar este análisis es importante comenzar por definir dos conceptos clave, primero la condonación, la cual es una herramienta fiscal que en pocas palabras es el perdón que concede el gobierno en materia de impuestos, multas y diversas deudas fiscales ya existentes con la finalidad de apoyar económicamente a sujetos o sectores económicos con baja capacidad contributiva.

Por otro lado, las exenciones consisten en reducir o eliminar la obligación de pagar impuestos a futuro, es decir, excluir el pago de un impuesto por un hecho realizado por un sujeto.

Las mencionadas figuras se encuentran reguladas dentro del Código Fiscal Federal, en los artículos 69 G y especificamente en el 39, que es sobre el que se hablará en el presente escrito y que a la letra establece:

“Artículo 39.- El Ejecutivo Federal mediante resoluciones de carácter general podrá:

I. Condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.

[…]”

Ahora bien, con esto surge la pregunta ¿Por qué siendo que estamos en medio de una pandemia, nuestro gobierno no ha aplicado este artículo para otorgar apoyos a las empresas y contribuyentes que más se han visto afectados con el aislamiento social obligatorio?, para responderla, tenemos que remitirnos al pasado 13 de agosto de 2019, cuando el presidente de la Nación presentó ante la Cámara de Diputados la “Iniciativa de decreto por el que se reforma el primer párrafo del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, en el que llama la atención la nueva prohibición de condonar impuestos, esta reforma fue aprobada y a su vez, publicada el 06 de marzo del año en curso.

Dicha reforma nace luego de que fuera publicada una lista de montos condonados a empresas privadas en administraciones pasadas, las cuales resultaban equivalentes a miles de millones de pesos, por lo que esta ley fue motivada en un inicio, en aras de atacar la corrupción y evitar que se siguieran otorgando privilegios fiscales a grandes contribuyentes, no obstante, desde su exposición de motivos el Presidente de la Nación, mantuvo que los casos excepcionales para otorgar condonaciones, tales como desastres naturales o epidemias, continuarían; cabe recalcar que cuando todo esto sucedió aún no existía pandemia por la cual preocuparse.

Como bien sabemos, el pasado 11 de marzo, se decretó estado de emergencia por el acelerado incremento en el desarrollo de la pandemia de Covid-19, días antes de este comunicado, se publicó el 06 de marzo el Decreto por el que se declaró reformado el primer párrafo del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de condonación de impuestos.

A continuación se presenta el comparativo de la reforma:

ANTES

Artículo 28 CPEUM. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.

PROPUESTA APROBADA

Artículo 28 CPEUM. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos, las condonaciones de impuestos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes, así como las prohibiciones a título de protección a la industria.

Es decir, solo se agrega a la lista de las prohibiciones, la relativa a la condonación de impuestos en los términos y condiciones que fijan la ley, lo cual puede parecer un cambio ligero en contenido, pero resulta más amplio a la hora de analizar dichas líneas y confrontarlo con la ley reglamentaria.

3.- Análisis.

Como bien mencionamos, esta reforma tenía el notable objetivo de eliminar estos privilegios dotados de injusticia, de tal manera que no se siguiera perpetrando un estado de desigualdad fiscal mediante el otorgamiento de condonaciones generalizadas y de manera arbitraria a grupos privilegiados de poder, por lo que resultan claras las intenciones del legislador al aprobar esta prohibición, sin embargo, ahora que estalla la situación económica por las medidas de prevención decretadas, consistentes en el aislamiento social y toda vez que algunas empresas afectadas han intentado ampararse para que el ejecutivo se pronuncie y les conceda condonaciones de impuestos, el ejecutivo se ha escudado en la reciente prohibición para así no condonar impuestos, inclusive la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha contestado tajantemente que esta facultad queda a discrecionalidad del ejecutivo y que además las condonaciones de impuestos acaban de ser prohibidas constitucionalmente, pero ¿es realmente una prohibición o esta reforma llegó como una excusa del ejecutivo para no otorgar beneficios ahora que son más necesitados?.

Para saber la respuesta, se analiza la reforma, de la cual se desprenden dos posibles interpretaciones:

Primera interpretación: Quedan prohibidas todas las condonaciones y exenciones sin excepción alguna, es decir qu no importa qué tipos de actividades exentas o condonaciones prevea la ley, (incluidas las del artículo 39 del CFF[1]) ahora están prohibidos y que los “términos y condiciones” de los que habla el 28 constitucional, se refieren más bien, a la regulación de esta prohibición más no a que existan excepciones, es decir, si o si, quedan prohibidos. Esta es la interpretación que convenientemente toma la Secretaría de Hacienda y por la que hasta ahora se ha inclinado el ejecutivo.

Segunda Interpretación: Solamente están prohibidas las exenciones y condonaciones bajo los términos y condiciones que prevé la misma ley, es decir solamente cuando la Ley establezca expresamente la prohibición de uno de estos, lo está, pero si la ley establece términos para permitir esta exención entonces es válida bajos estos propios términos y condiciones, así como sus respectivas excepciones.

A pesar de que algunos piensan que la segunda interpretación no tiene cabida ya que sería inocuo el prohibir algo que no estaba permitido por la Ley y se habla de una prohibición estricta teniendo como resultado que si ya se encuentra en la constitución, las demás leyes deberían adaptarse a ésta para prohibir, cualquier tipo de condonación o exención que exista en ellas; sin embargo, esto sería ilógico e iría en contra de la propia escencia de la reforma, toda vez que estas prohibiciones que se constituyen en el artículo 28, nunca han sido así de estrictas.

Lo anterior se ha visto en la práctica incluso antes de que existiera esta reforma, por ejemplo, los monopolios están prohibidos, sin embargo los términos y condiciones, así como la excepción de que la Autoridad Pública está facultada para llevar a cabo ciertas prácticas monopólicas se encuentran en la Ley Federal de Competencia Económica, lo mismo pasa con las exenciones las cuales estaban prohibidas por el artículo 28 Constitucional desde antes de la aprobación de la reforma, sin embargo existen ingresos exentos regulados en el Código Fiscal de la Federación, a lo que voy con esto, es que si fuera una prohibición general, inamobible y sin excepciones, no habría ingresos excentos ni monopolios para el gobierno, pues estaríamos hablando de una prohibición sin excepciones, sin embargo, el hecho de que existan éstas excepciones, nos hace pensar que su prohibición esta construida sobre la segunda interpretación aquí dada.

Ahora bien, frente a estos dos posibles análisis, es primordial recurrir a la doctrina sobre interpretación de leyes, y en materia de interpretación de normas tributarias, doctrinalmente se manejan tres principales corrientes para su estudio, las cuales son:In dubio contra fiscum (de manera favorable para el contribuyente), In dubio pro fiscum: (de manera favorable para el Estado)o Interpretación estricta (seguir puntualmente lo que dice la ley).

La norma tributaria de la que hablamos resulta un tanto ambigua y sí admite interpretación, que si bien lo ideal sería que se siguiera estrictamente lo que se dice la ley, en el caso en concreto no existe literalidad que nos exhima de dudas, por lo que es menester optar por alguna de las otras dos corrientes interpretativas y lo que pasa en este caso de excepción es una concurrencia de ambas teorias, la favorable para el contribuyente pero también para el fisco.

Me explico, en el contexto actual que es que todas las empresas y los contribuyentes de la nación se ven realmente afectados por un factor exógeno que es el virus Covid-19, el cual ha mermado los ingresos de la mayoria de los comercios y empresas que aportan a la economía nacional y al Producto Interno Bruto, por lo que el interpretar esta norma tomando los casos excepcionales del 39 del Código Fiscal de la Federación y permitir que se le condonen o eximan de impuestos a empresas que no pueden solventar más sus gastos sin estar teniendo ingresos, es algo que sería benéfico para el fisco y para el contribuyente en sí.

Ello da como resultado que más empresas tengan la posibilidad de superar las repercusiones que la pandemia está generando y una vez terminada la crisis viene el beneficio para el Estado, pues entre mayor sea el número de empresa que subsistan a esta crisis mayor serán la posibilidades de reconstruir la economía, aumentar el PIB, generar aceleramiento y competencia económica, lo que a su vez genera mayores recaudaciones para el Estado, es por esto que interpretar la reforma como que la prohibición tiene las excpeciones previstas en el CFF es benéfico para los dos actores principales, contribuyentes y fisco.

Además de este análisis, que resulta ser de costo-beneficio, sirve para apoyar la idea de que la segunda interpretación es la adecuada, la existencia del Decreto publicado el 30 de mayo del año pasado mediante el cual, concorde a esta serie de medidas tomadas por el gobierno para acabar con los privilegios en materia fiscal, se dejaron sin efectos los Decretos y diversas disposiciones de carácter general emitidos en términos del artículo 39, fracción I, del CFF por virtud de los cuales se condonaban deudas fiscales.

Dentro del mencionado decreto existían 3 puntos principales, el primero de ellos, marcaba casos excepcionales para estas disposiciones generales pues se seguirían otorgando facilidades para el pago de IVA e ISR al sector artístico, así como beneficios para los contribuyentes en materia de vivienda. En el segundo punto, el ejecutivo se compromete a no otorgar condonaciones o excenciones a grandes contribuyentes ni deudores fiscales, sin embargo, en su tercer punto se menciona que todo lo anterior dejará de ser aplicable en las situaciones extraordinarias como catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias, caso en el cual se ejercerá dicha facultad en beneficio de la población afectada.

Es decir, incluso en el decreto donde se hace un compromiso de eliminar las condonaciones privilegiadas que ya existían hay una excepción en caso de que existan plagas o epidemias, por lo que se deja clara la intención del legislador y del ejecutivo de no dar condonaciones siempre y cuando no estemos hablando de una situación extraordinaria como lo es la epidemia de COVID-19.

A pesar de que este decreto ya fue publicado y ha entrado en vigor, quedó pendiente la tarea del Congreso de la Unión y de las legislaturas locales, de armonizar el marco jurídico de la materia para adecuarlo al contenido de esta reforma, por lo que ya hay propuestas por parte de legisladores de eliminar el artículo 39 del CFF, sin embargo, sería importante analizar un tema de retroactividad ya que nos encontramos justo en medio de la actualización de uno de estos casos permitidos.

4.- Conclusión.

Es por tanto, que podemos concluir que la hipótesis planteada se cumple, dado que no hay fundamento legal existente que expresamente prohíba la condonación, por el contrario, la esencia de la reforma llevada a cabo, así como la interpretación de la ley, permiten ver que la Constitución delega alas leyes que rijan los términos y condiciones de la misma, permitiendo así, la aplicación de condonaciones en situaciones especiales como una pandemia.

Que si bien, es cierto que en el numeral 39, del Código Fiscal de la Federación se le da al ejecutivo la facultad más no la obligación, vemos que entonces, las razones para no emitir decretos o pronunciamientos que se eleven a nivel de ley para la exención y condonación de impuestos, es más por una cuestión arbitraria y política que por una cuestión de legalidad o potestad para hacerlo, por lo que sí es legal para una empresa solicitar condonaciones al ejecutivo y si es legal que el ejecutivo se pronuncie con respecto de estas medidas para apoyar la economía de empresas.

De igual manera, es cierto que al ser una facultad discrecional que no tiene regulados los criterios para que el ejecutivo decida o no hacerlo, nos vemos enfrentados a una protección paupérrima por parte de nuestro gobierno en temas fiscales, aunque debería ser una obligación del Estado de velar por la economía de sus gobernados, sobre todo en este tiempo en que el paro de actividades genera la quiebra de muchas empresas, lo cual podría hacer llegar al país a un estado no solo de recesión si no de depresión económica si no se toman medidas por parte del ejecutivo para apoyar a la ciudadanía. Tendríamos que esperar a ver cómo se pronuncian los legisladores en la adaptación de las leyes mencionadas en el artículo transitorio.

Mientras tanto, esta reforma es principalmente un estatuto político que soporta la promesa del gobierno de luchar en contra de los privilegios fiscalesy la corrupción y con ello se presume que al estar en la constitución, obliga a la autoridad a poner más atención en que no se perpetúe la desigualdad en otorgar condonaciones de manera constante y sin fundamentos, razón por la que podemos concluir que las condonaciones se prohíben en su generalidad pero que, bajo el análisis que se propone, existen casos donde la ley expresamente lo permite como lo es el status quo actual con la pandemia de COVID-19, lo que incluso van más acorde con la esencia y el fin que se perseguía con la reforma, pues, irónicamente, la omisión de brindar apoyos en temas de condonación y exención sería perpetuar el estatus actual de privilegios donde solo los que tienen capacidades contributivas altas pueden sostener su empresa.



[1] Código Fiscal de la Federación